Spoštovane gospe, cenjeni gospodje, vsi ostali vabljeni prisotni! Začenjam 3. sejo Odbora za finance.

Opravičil za današnjo sejo nisem prejel. Imamo pa vsaj zaenkrat dve pooblastili za nadomeščanje, in sicer bo namesto člana odbora mag. Andreja Širclja na seji prisoten poslanec Boris Doblekar iz Poslanske skupine Slovenske demokratske stranke in namesto poslanke Mateje Udovč, članice odbora, pa bo na seji prisoten poslanec Gregor Židan iz Poslanske skupine Stranke modernega centra.

Prehajamo na določitev dnevnega reda seje odbora. S sklicem seje ste prejeli dnevni red. Ker v poslovniškem roku nisem prejel predlogov za spremembo dnevnega reda, je ta določen, kot je bil predlagan s sklicem seje.

Preden nadaljujemo, želim podati samo še opozorilo. Tudi na sklicu oziroma skupaj z dnevnim redom je bilo pojasnjeno, da bomo danes obravnavali 1., 2. in 3. točko dnevnega reda, z obravnavo ostalih točk dnevnega reda od 4 do 9 pa bo odbor opravil na nadaljevanju seje, ki bo v petek, 18. januarja 2019, in se bo začela ob 9. uri zjutraj v tej dvorani.

Prehajamo na 1. TOČKO DNEVNEGA REDA - PREDLOG ZAKONA O NEKATERIH KONCESIJSKIH POGODBAH.

Predlagatelj zakona je Vlada. Kolegij predsednika Državnega zbora je na 20. seji, 7. decembra 2018, sklenil, da se predlog zakona obravnava po nujnem postopku.

K obravnavi te točke so vabljeni predstavnice in predstavniki Ministrstva za finance in Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora.

Kot gradivo ste poleg predloga zakona prejeli tudi mnenje Zakonodajno-pravne službe z dne 3. januarja letos, mnenje Komisije Državnega sveta za gospodarstvo, obrt, turizem in finance z dne 11. januarja letos ter dve mnenji občin, in sicer mnenje Mestne občine Ljubljana z dne 20. decembra 2018 in mnenje Mestne občine Maribor z dne 21. decembra 2018.

Amandmaji k predlogu zakona se vlagajo do zaključka razprave o posameznih členih na seji odbora. Amandmaje smo vložile poslanske skupine koalicije, in sicer k osmim členom predloga zakona.

Začenjam drugo obravnavo predloga zakona.

Ali želi predstavnik Ministrstva za finance podati dopolnilno obrazložitev? Besedo ima gospod državni sekretar Metod Dragonja.

Hvala lepa, gospod predsednik.

Spoštovane poslanke in poslanci ter ostali prisotni!

Predlog zakona predstavlja implementacijo evropske Direktive 2014/23 o podeljevanju koncesijskih pogodb. Gre za direktivo iz sklopa tako imenovanih javno-naročniških direktiv, ki so bile sprejete v letu 2014. Rok za prenos direktive je potekel 18. aprila 2016, zato je Slovenija izpostavljena tožbi Evropske komisije pred sodiščem Evropske unije, v kateri Evropska komisija predlaga, da se Republiki Sloveniji naloži plačilo denarne kazni v višini 8 tisoč 992 evrov, ki pa bo začela teči od dneva razglasitve sodbe sodišča do uveljavitve zakona; se pravi, da kazen trenutno še ne teče, ampak je treba vložiti napore, da ta kazen potem ne bo dosojena.

Tematika predlaganega zakona je zelo zahtevna. S prenosom direktive v slovenski pravni red na podlagi tega zakona prenašamo tudi opredelitev koncesije, ki pomembno odstopa od dosedanjega razumevanja izraza koncesija; na to v svojem mnenju opozarja tudi Zakonodajno-pravna služba. V sodelovanju s pravno stroko, vladno službo za zakonodajo in pravniki po ministrstvih smo na ministrstvu za finance pripravili predlog zakona, ki je pred vami. Predlagani zakon ureja postopek izbire koncesionarja, ko so izpolnjeni pogoji po tem zakonu, to je vrednost koncesije in v primeru, ko koncesija ni izjema po tem zakonu. Določeno je razmerje tega zakona do drugih zakonov, ki opredeljujejo koncesije na način, da se za koncesije, ki jih ureja ta zakon in posebni zakoni, uporabljajo ta zakon in določbe posebnih zakonov v kolikor niso v nasprotju s tem zakonom. V samem postopku priprave zakona je bilo pripravljenih več variant za prenos omenjene direktive. Najprej poseben Zakon za postopke za podeljevanje koncesij in sočasno nov Zakon o javno zasebnem partnerstvu, druga varianta je bila nov Zakon o gospodarskih javnih službah in tretja varianta, sprememba zakona o javno zasebnem partnerstvu. Vlada Republike Slovenije je decembra 2017 v Državni zbor v obravnavo posredovala Predlog Zakona o postopkih za podeljevanje koncesij in nov Zakon o javno zasebnem partnerstvu. Ti zakoni žal zaradi zaključka mandata prejšnje sestave Državnega zbora niso bili obravnavani. Obravnavani koncept zakona rešuje časovno stisko, ki je nastala zaradi dolgotrajnega strokovnega usklajevanja, načina prenosa direktive v slovenski pravni red. generalna proučitev vseh področij in sprememb celotne koncesijske zakonodaje bi v dani situaciji zahtevala večletni angažma, zato je predlagana rešitev po kateri se sprejme zakon o nekaterih koncesijskih pogodbah, ki ostane v določenih razmerjih, kot sem povedal v uvodu, do drugih zakonov v kolikor ti drugi zakoni niso v nasprotju s tem zakonom. Besedilo predloga zakona dosledno sledi določbam o ureditvi iz direktive 2014/23, saj ta zahteva izhaja iz same vsebine tožbe evropske komisije kjer je Republiki Sloveniji očitano, da ni v celoti prenesla določb direktive. Namen evropske direktive je poenotenje pravnega reda za podeljevanje koncesij, saj do leta 2014 na ravni Evropske unije ni bilo jasnih pravil, ki bi urejala postopke za podeljevanje koncesij za storitve, zato je bila pravna varnost v postopkih izbire koncesionarjev pomanjkljiva, ovirano pa je bilo prosto opravljanje storitev, delovanje notranjega trga pa je bilo izkrivljeno. Gospodarski subjekti zlasti mala in srednja podjetja so bili prikrajšani za pravice na notranjem trgu, saj niso mogli izkoristiti pomembnih poslovnih priložnosti, javna sredstva pa niso bila porabljena na najbolj optimalen način. V slovenskem pravnem redu so koncesije urejene v številnih veljavnih predpisih, na primer, Zakon o gospodarskih javnih službah, Zakon o javno zasebnem partnerstvu, v področnih zakonih kot so Zakon o varstvu okolja, Zakon o vodah, Zakon o veterinarstvu, Zakon o varstvu potrošnikov, Zakon o zavodih, Zakon o zdravstveni dejavnosti, Zakon o urejanju trga dela in v podzakonskih predpisih, pri čemer pa se pojem koncesija v veliko primerih uporablja za razmerja, ki niso koncesijske pogodbe po tem zakonu, ampak gre za podelitev pravice rabe, upravljanja ali izkoriščanja naravne dobrine ali za obliko zagotavljanja javne službe. Iz tega razloga ima zakon tudi takšen naslov, saj ne ureja vseh koncesij, ki v slovenskem pravnem redu poznamo. Ključne rešitve obravnavanega predloga zakona so naslednje: s predlaganim zakonom se v veljavno ureditev ne bo posegalo in se bo ta še naprej lahko uporabljala za koncesije, ki so izjema po tem zakonu, za koncesije pod mejnim pragom za uporabo tega zakona in ta prag znaša 5 milijonov 548 tisoč evrov brez DDV, in za koncesije, ki po vsebini zapadejo pod ta zakon v delu, ki ni v nasprotju s tem zakonom. Zakon se bo uporabljal za sklepanje tistih koncesijskih pogodb, katerih predmet je koncesija, ki ustreza opredelitvi koncesije za gradnje in koncesije za storitve, kot izhaja iz Direktive 2014/23, in niso izjema po tem zakonu, njihova vrednost pa je enaka ali višja od mejne vrednosti, ki sem jo omenil prej.

Nabor koncedentov, ki so zavezani k uporabi tega zakona pri sklepanju koncesijskih pogodb, je glede na veljavno ureditev razširjen in enak, kot ga določa direktiva. Poleg organov Republike Slovenije, organov samoupravnih lokalnih skupnosti in drugih oseb javnega prava morajo pri sklepanju koncesijskih pogodb v skladu s tem zakonom ravnati tudi subjekti, ki opravljajo eno ali več dejavnosti iz Priloge 3 direktive, če jim je bila izključna ali posebna pravica za opravljanje te dejavnosti podeljena na pregleden in nekonkurenčen način. Predvideno je objavljanje obvestil v zvezi s koncesijami na portalu javnih naročil in v Uradnem listu Evropske unije, česar trenutna zakonska ureditev ne predvideva. Pred začetkom postopka za izbiro koncesionarja mora koncedent opraviti določena pripravljalna dejanja, predvsem pa izdelati študijo o upravičenosti podelitve koncesije in pripraviti oceno vrednosti koncesije. Zakon določa pravila glede postopkov izbire koncesionarjev, vsebino odločitve o izbiri koncesionarja, samo koncesijsko pogodbo in njeno spreminjanje v času trajanja pogodbe, pravila glede izvajanja koncesije s podizvajalci. Na novo je urejeno tudi pravno varstvo v postopkih izbire koncesionarjev po tem zakonu, in sicer se uporabljajo določbe zakona, ki ureja pravno varstvo v postopkih javnega naročanja, s čimer se tudi izpolnjujejo zahteve iz predmetne direktive, da je treba zagotoviti hitro in učinkovito pravno varstvo na način, kot je to zagotovljeno v postopkih javnega naročanja, za razliko od upravnega postopka.

V sodelovanju z Zakonodajno-pravno službo Državnega zbora smo usklajevali predloge amandmajev, ki so pripravljeni na podlagi mnenja Zakonodajno-pravne službe, in se tej službi zahvaljujemo za izboljšanje zakonskega teksta. Iz mnenja Zakonodajno-pravne službe pa nismo mogli v celoti sprejeti vseh predlogov, predvsem v delu, ki govori o tem, da bi bilo treba zaradi uveljavitve predmetnega zakona spremeniti tudi vrsto zakonov, ki urejajo koncesije po posameznih področjih. Slednje je treba gledati z vidika, da 10. člen predlaganega predmetnega zakona postavlja razmerje med uporabo zakona in zakonov, ki urejajo koncesije po posameznih področjih, in sicer tako, da določa, da se za koncesije, ki jih ureja ta zakon in posebni zakoni, uporablja ta zakon in določbe posameznih zakonov, če niso v nasprotju s tem zakonom. To pomeni, da se predmetni zakon uporablja za vse koncesije nad zneskom, kot je določen v zakonu, in so izpolnjeni drugi pogoji po tem zakonu, na primer, da ne gre za koncesijo, ki je opredeljena kot izjema, tudi če gre za zakone, ki urejajo koncesije na posebnih področjih, pri čemer se iz teh zakonov uporabijo vse specifične določbe, ki se nanašajo na te specifične koncesije, če niso v nasprotju s tem zakonom. Iz te določbe tudi izhaja, da se za vse koncesije, ki ne izpolnjujejo pogojev po zakonu, v celoti uporabljajo posebni zakoni, ki urejajo koncesije na posameznih področjih. Na koncu naj omenim, da način izbire koncesionarja in pravno varstvo o postopku izbire koncesionarja natančneje določa zakon, če bo vrednost koncesija enaka ali bo presegla določeno vrednost v predmetnem zakonu in bodo izpolnjeni drugi pogoji po tem zakonu četudi bi posebni zakon določitev koncesionarja in varstvo urejal na drugi način. Naj na koncu poudarim še sledeče, da kar se tiče koncesij obstoji tudi zelo opisana situacija v pravnih ureditvah držav članic Evropske unije, zato je direktiva poleg postopkovnih pravil določila tudi številne primere v katerih je njena uporaba izključena. Izjeme za katere se predmetni zakon ne bo uporabljal sledijo izjemam za katere se ne uporablja direktiva. To pomeni predvsem pri sklepanju tistih koncesijskih pogodb katerih predmet je koncesija, ki ustreza opredelitvi koncesije za gradnje in koncesija za storitve kot izhaja iz direktive 2014/23 in je njihova vrednost enaka ali višja od mejne vrednosti za njihovo uporabo. Glede na to, da so koncesije za negospodarske storitve splošnega pomena izvzete iz uporabe tega zakona, je potrebno opozoriti tudi na odločbo Ustavnega sodišča iz novembra 2018 v kateri je pojasnjena korelacija med terminom negospodarske storitve splošnega pomena in terminom javne službe oziroma negospodarske javne službe. Konkretno je navedeno da lahko oba termina sobivata, pri čemer je bistveno to, da evropska negospodarska storitev splošnega pomena namenoma pomeni nekaj drugega kot pomenijo pojmi, ki označujejo ustaljene in tradicionalne pravne režime številnih članic Evropske unije, ki po drugi strani tudi niso medsebojno usklajeni. Saj so zrasli v različnih pravnih tradicijah in v različnih družbenih pogojih. Nacionalni instituti oziroma režimi so namenjeni varovanju človekovih pravic in temeljne družbene solidarnosti. Namen doktrine negospodarskih storitev splošnega pomena v pravu EU pa je drugačen, zamejiti področje uporabe prava EU iz katerega so omenjeni nacionalni pravni režimi zaradi ohranitve netržne logike določenih družbenih področij lahko izločeni. Tako, da ta zakon v celoti javne službe izključuje iz uporabe tega zakona in kar je tudi potrdilo Ustavno sodišče s to zadnjo odločbo in pravzaprav na nek način podpira koncept zakona kor ga predlagamo v zakonodajni postopek. Hvala lepa.

Hvala, gospod državni sekretar. Prejel sem še dve pooblastili, in sicer poslanka Mejra Hot nadomešča člana Odbora za finance poslanca Matjaža Hana iz Poslanke skupine Socialnih demokratov, poslanec Andrej Rajh nadomešča člana Odbora za finance Franca Kramarja iz Poslanske skupine Stranke Alenke Bratušek.

Nadaljujemo z obravnavo. Naslednja je na vrsti predstavnica Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora. Gospa Metoda Hrovat Pirnat, imate besedo. Izvolite.

Hvala lepa za besedo. Zakonodajno-pravna služba je skladno s pristojnostjo, ki jo ima, pripravila mnenje in v tem mnenju je podala dve splošni pripombi in 12 pripomb k posameznim členom. V zvezi s temi pripombami ugotavljam, da so pripravljeni amandmaji koalicijskih poslanskih skupin, ki mnenju sledijo in odpravljajo nekatere pomanjkljivosti. Je pa venadarle na tem mestu potrebno izpostaviti prvo splošno pripombo, in sicer ta splošna pripomba je zvezana tudi s pripombami k nekaterim členom in obrazložitvi členov, saj opozarja na neskladje ureditev koncesij po predlogu zakona in številnimi drugimi zakoni, ki urejajo postopek podelitve koncesije v slovenskem pravnem redu. Poudariti je treba, da se bo predlog zakona uporabljal za podelitev vseh koncesij gospodarske javne službe, vseh koncesij za zdravstveno dejavnost, vseh koncesij za javno službo na področju socialnega varstva in za lekarniško dejavnost, če njihova vrednost dosega ali presega mejno vrednost iz direktive, torej tudi predloga zakona. Seveda velja to tudi za druge koncesije, ki jih urejajo posebni zakoni in za katere se uporablja direktiva in skladno z njo predlog zakona. Zato menim, da bi bilo z uveljavitvijo, menimo, Zakonodajno-pravna služba meni, da bi bilo z uveljavitvijo zakona nujno spremeniti najmanj Zakon o gospodarskih javnih službah, Zakon o zdravstveni dejavnosti, Zakon o lekarniški dejavnosti, Zakon o socialnem varstvu in Zakon o javnem zasebnem partnerstvu kot splošen zakon, ki tudi ureja podeljevanja koncesij neskladno z direktivo in predlogom zakona. Izbira koncesionarja z upravno odločbo zahteva o vodenju upravnega postopka v teku katerega ni mogoče uveljaviti pravnega varstva, ko to zahteva direktiva in skladno z njo predlog zakona. Zoper upravno odločbo pa je mogoče uporabljati pravna sredstva v upravnem postopku in upravni spor, kar je tudi povsem nezdružljivo z določbami direktive in predloga Zakona o pravnem varstvu. Določbe navedenih področnih zakonov so torej povsem nezdružljive z direktivo in predlogom zakona in jih ni mogoče uporabljati v kakršnikoli razumni medsebojni kombinaciji. Ob tem poudarjamo tudi, da nikakor ni mogoče sprejeti trditve, da se lahko v teh primerih koncesionar izbere z upravno odločbo, saj je to povsem nezdružljivo s postopkom in pravnim varstvom, ki ga določa direktiva in skladno z njo predlog zakona. To izhaja sicer le iz obrazložitve in člena in uvoda zakona. Zato menimo, da bo uveljavitev predloga zakona povzročila nejasnost kako voditi postopke podelitve navedenih koncesij in tudi drugih, ne samo teh, ki sem jih omenila izrecno. Predlog zakona je namreč splošni zakon in se v razmerju do specialnih zakonov po splošnih pravnih načelih ne uporablja, čeprav vsebuje določbo 10. člena predloga zakona, ki določa, da se uporablja. Ker predlog zakona prinaša v slovenski pravni red direktivo o podeljevanju koncesijskih pogodb, pa se mora po drugi strani zaradi načela prevlade Evropskega prava uporabljati v razmerju do področnih zakonov kadar so ti z njim neskladni. Vendar je taka situacija z vidika pravne varnosti neustrezna in povzroča pravno negotovost.

Hvala.

Hvala lepa.

Ali želi besedo tudi predstavnik Državnega sveta? gospod Oskar Komac, predsednik oziroma predstavnik Komisije Državnega sveta za gospodarstvo, obrt, turizem in finance.

Izvolite.

Hvala gospod predsednik. Lep pozdrav vsem skupaj!

Pristojna komisija Državnega sveta predlog zakona podpira. Je bilo pa seveda v razpravi izpostavljeno to kar je čutiti iz današnje razprave, da je sam zakon dokaj kompliciram, če temu tako rečem, oziroma da ima kup enih izjem in mislim, da bi bilo na mestu opozoriti predlagatelja tega zakona, da v kolikor bo zakon sprejet, pravzaprav zagotovi neko podporo predvsem lokalnim skupnostim, ki se ukvarjajo s koncesijami, da bodo potem lahko ta zakon tudi izvajale. Mislim, da je bilo že v sami obrazložitvi pravzaprav, če človek to tako posluša, je verjetno težko nam reči, da zelo dobro razumemo zakaj se pri vsej stvari gre. Tako da, kot sem rekel, komisija predlog zakona v načelu podpira.

Hvala.

Hvala lepa. Tako, zdaj smo končali z uvodnimi obrazložitvami. Odboru predlagam, da po končani razpravi o členih v skladu s tretjo alinejo 128. člena Poslovnika Državnega zbora glasuje skupaj o vseh členih. Ali kdo temu nasprotuje? (Ne.)

Prehajamo na razpravo in odločanje o členih in vloženih amandmajih.

V razpravo dajem 1. člen predloga zakona. Kdo želi razpravljati? Prvi je na vrsti poslanec Luka Mesec.

Hvala.

Glede na to, da je navada, da se pri 1. členu pokomentira zakon na splošno, bom pokomentiral na splošno.

V izhodišču smo v Levici kritični do tega, da se pri pripravi tega zakona podeljevanje koncesij obravnava kot neko neproblematično in izvršeno dejstvo, ampak v resnici je daleč od tega. V Sloveniji imamo precej izkušenj s koncesijami že od 90. let naprej. Naj omenim samo nekaj primerov. Eden od najbolj, kako bi rekel, značilnih je podelitev upravljanja čistilne naprave v Mariboru francoskim in avstrijskim zasebnikom. In če greste danes vprašat - to se je zgodilo leta 1997 in Mariborčani imajo od takrat naprej rekordne zneske za to storitev na položnicah. Podobne zadeve lahko vidimo v drugih občinah. V Nemčiji so po letu 2007 zaradi teh pojavov, ker je podeljevanje koncesij zasebnikom ponavadi dražje, dolgotrajno in bolj obremenjujoče za proračun in za tiste, ki plačujejo davke, so v Nemčiji po letu 2007 kar v 170 mestih ponovno prevzeli v preteklosti privatizirana s koncesijami javna oskrbovalna omrežja, kot so vodovodi, električna omrežja in plinovodna omrežja, nazaj v javne roke. Temu je pritrdila tudi mednarodna raziskovalna skupina PSIRU, ki je leta 2015 pripravila primerjalno študijo učinkovitosti opravljanja storitev v javnem in v javno-zasebnem partnerstvu, in so prišli do naslednjih zaključkov: da je javno-zasebno partnerstvo ponavadi slabše iz treh razlogov, prvi, ker je dolgotrajno, se pravi, postopki so dolgotrajni, povprečno trajanje pogajanj med državo in zasebnikom glede javno-zasebnega partnerstva je okoli 34 mesecev, drugič, ker so približno dvakrat dražji glede financiranja, in tretjič, ker je njihova družbena učinkovitost manjša tako z vidika cene storitev kot z vidika dostopa do storitev. To so bili razlogi, ki so močno problematizirali direktivo, ki jo mi danes uvajamo v slovensko zakonodajo, že v letih 2013 in 2014, ko je bila sprejeta v Evropskem parlamentu. Takrat je bila zaradi različnih protestov in opozoril glede problematičnosti podeljevanja koncesij direktiva nekoliko omejena, namreč, iz nje so izvzeta nekatera področja, kot je voda, ta zdaj ni več znotraj veljavnosti koncesije, podobno elektronske komunikacije, letalski promet, poštne storitve, energetika, ampak problematičnost koncesij iz razlogov, ki sem jih prej navedel, še vedno obstaja. Tako v Levici tega zakona ne moremo podpreti in predlagamo Vladi, da gremo tu v drugo smer, namreč, v razmislek o smiselnosti podeljevanja koncesij in njihovem omejevanju.

Hvala.

Hvala lepa.

Ali želi še kdo razpravljati o 1. členu? Poslanec Anže Logar, izvolite.

Jaz bi prosil državnega sekretarja, da v razumljivem jeziku, ne z branjem istega sestavka, kot ga je že enkrat prebral, razloži, zakaj Vlada tako vztraja, da kar se tiče koncesionarskih ureditev, ne uredi tudi druge področne zakonodaje oziroma da v popolnosti ne prisluhne Zakonodajno-pravni službi in da v bistvu pušča po sprejetju tega zakona neko pravno nejasnost, ki v bistvu ni za nikogar sprejemljiva. Po drugi strani pa tudi za koalicijo, ki je predlagala amandmaje, zakaj je tako selektivno upoštevala Zakonodajno-pravno službo, torej telo, ki naj da mnenja, da bo predlagana zakonodaja skladna z normativno ureditvijo, da recimo v tem 2. členu prvo alinejo upoštevate, dve drugi alineji, ki jo Zakonodajno-pravna služba enako predlaga v istem členu, pa enostavno preslišite. Tako, da razložite mi zakaj greste v tako posamezne izbire, ali to zato, da bi umaknili vprašanje koncesij iz vroče debate o tem kako se koncesije podeljujejo, da bi rekli, da ta zakon tega tako ali tako ne upoštevajo ali so kakšni drugi racionalni razlogi, da puščate to pravno neskladnost ali nedeterminiranost odprto.