Spoštovane in spoštovani, lep pozdrav. Vse članice in člane odbora in vabljene ter vse ostale prisotne lepo pozdravljam. Pričenjam 27. sejo Odbora za notranje zadeve, javno upravo in lokalno samoupravo.

Ob začetku seje vas naprošam, da tekom celotne seje vzdržujete in spoštujete predpisano medsebojno razdaljo ter nosite zaščitno masko. Člane in članice odbora prosim, da preverite tudi ali imate s seboj prenosne identifikacijske kartice za glasovanje.

Obveščam vas, da so zadržani oziroma, da na seji kot nadomestne članice in člani odbora s pooblastili sodelujejo: Mojca Škrinjar, ki nadomešča poslanca mag. Branka Grimsa; mag. Dejan Kaloh nadomešča mag. Eleno Zavadlav Ušaj; mag. Andreja Rajha nadomešča mag. Alenka Bratušek, mag. Bojano Muršič nadomešča poslanec Matjaž Han; in pa pooblasdtilo, da na seji sodeluje iz kvote SMC tudi Mateja Udovč.

Ker k dnevnemu redu seje ni bilo predlogov za razširitev oziroma za umik točke dnevnega reda, je določen dnevni red seje kot je bil opredeljen s sklicem.

Prehajamo na 1. TOČKO DNEVNEGA REDA, TO JE NA OBRAVNAVO PREDLOGA ZA RAZPIS REFERENDUMA ZA USTANOVITEV OBČINE GOLNIK Z IZLOČITVIJO DELA MESTNE OBČINE KRANJ V NOVO OBČINO GOLNIK, ki ga je Državnemu zboru na podlagi 184. člena Poslovnika Državnega zbora predložila skupina poslank in poslancev s prvopodpisano Matejo Udovč.

Kot gradivo ste prejeli: predlog za razpis z dne 30. 9., mnenje Mestne občine Kranj z dne 9. 10. 2021 in 4. 11. 2021, mnenje Mestne občine Ljubljana z dne 13. 10. 2021, mnenje Združenja mestnih občin Slovenije z dne 13. 10. 2021, mnenje Vlade z dne 14. 10. 2021, mnenje Zakonodajno-pravne službe z dne 21. 10. 2021, delovno gradivo predloga odloka z dne 21. 10. 2021 in mnenje Komisije Državnega sveta za lokalno samoupravo in regionalni razvoj z dne 22. 10. 2021.

K točki so bili vabljeni: predstavnica predlagatelja, poslanka Mateja Udovč; Zakonodajno-pravna služba; Ministrstvo za javno upravo; Državni svet; Državna volilna komisija; župan Mestne občine Kranj gospod Matjaž Rakovc; Barbara Gunčar, predstavnica lokalne iniciative Sever Kranj; Marko Grizek, predsednik krajevne skupnosti Golnik; in Gašper Žbogar, predsednik krajevne skupnosti Predoslje.

Uvodna obrazložitev poteka obravnave je naslednja. Občina se ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju. Predlog za razpis referenduma se bo obravnaval v skladu s 184. členom Poslovnika Državnega zbora. Danes bomo na odboru po opravljeni razpravi o predlogu za razpis referenduma najprej glasovali o mnenju ali je podani predlog primeren, pri čemer omenjeno mnenje odbora za kasnejše končno odločanje na seji Državnega zbora ni zavezujoče. Ker predlog za razpis po Poslovniku Državnega zbora ni akt, h kateremu bi se lahko vlagali amandmaji, lahko predlog do glasovanja o mnenju spreminja zgolj predlagatelj. Če bo odbor sprejel mnenje, da je predlog za razpis referenduma primeren, bo odbor opravil še razpravo in glasovanje o celotnem delovnem besedilu predloga odloka skupaj, pri čemer besedilo predloga odloka izhaja iz besedila predloga za razpis referenduma.

Preden pričenjam z obravnavo predloga za razpis referenduma, o katerem bomo opravili razpravo in nato še glasovali o predlogu mnenja odbora, še preden pa dam besedo naprej, pa imam še dve pooblastili. In sicer poslanka mag. Karmen Furman nadomešča poslanko Anjo Bah Žibert. In pa opravičilo, Dušan Šiško se je opravičil in na tej seji ne bo sodeloval.

Sedaj pa dajem besedo. Želi predstavnica predlagateljev podati dopolnilno obrazložitev predloga?

Poslanka Mateja, izvolite, beseda je vaša.

Hvala lepa, spoštovani predsedujoči. Kolegice in kolegi. Ozemlje Republike Slovenije je razdeljeno na 212 občin. Najmlajša slovenska občina je Ankaran, ki je nastala 9. junija 2011 z odločbo Ustavnega sodišča. Od takrat, torej zadnjih 10 let, ni bila ustanovljena nobena nova občina. Tudi Državni zbor ni obravnaval nobenega predloga oziroma pobude za ustanovitev nove občine. Zadnja občina, ki je bila ustanovljena na podlagi zakona v Državnem zboru, je bila občina Mirna februarja 2011, ki se je izločila iz občine Trebnje. Naj zgolj za ponazoritev omenim, da ima občina Trebnje malo čez 13 tisoč prebivalcev, občina Mirna pa malo čez 2 tisoč 600 prebivalcev. Zavedam se, da je bil 2010 spremenjen Zakon o lokalni samoupravi z namenom preprečevanja nadaljnjega drobljenja občin. Zato je 13. člen zakona kot temeljno merilo za ustanovitev občine določil njeno sposobnost zadovoljevanja potreb in interesov prebivalcev in izpolnjevanje drugih nalog v skladu z zakonom. 13.a člen pa je določil, da mora imeti občina najmanj 5 tisoč prebivalcev, izjemoma pa sme imeti tudi manj prebivalcev, če gre za ustanovitev nove občine z združitvijo dveh občin. Tudi sama ne zagovarjam pretirano razdrobljenje ravni lokalno samo uprave, kljub temu pa želim opozoriti, da čeprav Zakon o lokalni samoupravi določa, da ima občina najmanj 5 tisoč prebivalcev, je po statističnih podatkih kar 110 občin takšnih, ki te številke ne dosegajo. Kar 7 občin nima niti 1000 prebivalcev. Najmanjša občina po številu prebivalcev je Hodoš, občina v pomurski statistični regiji na meji z Madžarsko. Občina ima manj kot 400 prebivalcev. V javnosti se rado ponavlja, da je 212 občin za Slovenijo preveč, a povprečna slovenska občina je po številu prebivalcev in po površini večja od povprečja občin v celotni Evropski uniji.

Zakaj sem se torej odločila, da Državnemu zboru predložim v odločanje predlog o razpisu referenduma in določitvi referendumskega območja za ustanovitev občine Golnik z izločitvijo dela Mestne občine Kranj v novo občino Golnik, čeprav nisem naklonjenja ustanavljanju novih občin? Sama sem namreč tudi občanka Mestne občine Kranj, a ne prebivam na predlaganem območju nove občine Golnik. Kot ste se lahko prepričali iz predloženega gradiva oziroma samega predloga za razpis referenduma, je iniciativni odbor za ustanovitev nove občine na podlagi številnih pogovorov, raziskave javnega mnenja na tem področju, posvetovanja s pravniki in strokovnjaki za lokalno samoupraov pripravil zelo elaborirano in utemeljeno obrazložitev za ustanovitev nove občine.

Naj navedem samo nekaj dejstev. Nova občina bi nastala na območju sedmih krajevnih skupnosti, in sicer Kokrica, Predoslje, Britof, Trstenik, Trnetiše, Golnik in Goriče. Štela bi okoli 10 tisoč 200 prebivalcev. Po velikosti pa bi se uvrstila med prvih 60 največjih slovenskih občin. Imenovala bi se Golnik, njen sedež pa bi bil v Predosljah. Torej bi bila večja od povprečne slovenske občine in s tem tudi večja od povprečne občine v državah članicah Evropske unije. Območje občine mora v skladu z 12. členom Zakona o lokalni samoupravi obsegati območje naselij ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev.

Predlagana občina naj bi bila ustanovljena z izločitvijo 22 naselij v sedmih krajevnih skupnosti na teritorialno zaokroženem območju, ki ne posega v urbani del mesta Kranja. Gre dejansko za zaključeno teritorialno celoto na severnem delu mesta občine Kranj. Prebivalci teh krajevnih skupnosti imajo povsem drugačne potrebe kot jih imajo ti, ki živijo v urbanem delu mesta. Kot občanka opažam, da morajo velike občine, kot je Mestna občina Kranj, zadovoljevati veliko različnih in nasprotujičih si interesov, kar pa je na ravni celotne občine zelo težko uskladiti in zato nameniti zadostna sredstva. Pogosto se dogaja, da je urbani center oziroma mesto, kjer živi večje število ljudi, bolj urejen kot okoliška ruralna naselja. Zato so zame popolnoma legitimna prizadevanja prebivalcev okoliških naselij, ki si želijo imeti svojo občino, da bodo lahko sami urejali svoje probleme in seveda imeli za to tudi dovlj lastnih finančnih sredstev. Zdaj dobivajo od občine za svoje potrebe znatno nižja finančna sredstva ali pa se znajdejo na repu prioritet projektov občine. Slednje je razvidno tudi iz razvoja okoliških občin, ki so bile včasih del Mestne občine Kranj. Na primer občina Cerklje je celo ena najboljših občin v Sloveniji, kar dokazuje tudi uvrstitev na četrto mesto v izoboru za najbolj prodorne občine Slovenije. V skladu s 13-imi členi Zakona o lokalni samoupravi mora biti občina sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev in izpolnjevati druge naloge v skladu z zakonom. Na območju, kjer bi nastala nova občina, že deluje osnovna šola Predoslje s podružnicami na Trsteniku in Goričah, na Kokrici deluje podružnica osnovne šole Franceta Prešerna, vrtci delujejo v okviru osnovnih šol in njihovih podružnic na Predosljah, na Kokrici, Trsteniku in na Golniku. Primarno zdravstveno varstvo naj bi na območju nove občine izvajal javni zavod Osnovno zdravstvo Gorenjske, ki v svojem delovanju vključuje vse gorenjske občine. Komunalne storitve, ki vključujejo oskrbo s pitno vodo, ravnanje z odpadnimi vodami, ravnanje z odpadki in pogrebno dejavnostjo, naj bi še naprej zagotavljalo javno podjetje Komunala Kranj, saj naj bi, po zagotovilih pobudnikov, nova občina še naprej obdržala soustanoviteljske pravice. Na območju nove občine že delujeta dve lekarni, na Kokrici in Golniku. Potrebe po knjižnični dejavnosti pa bi prebivalci nove občine kot soustanoviteljice še naprej zagotavljala Mestna knjižnica Kranj. Letni proračun bi znašal okoli 10 milijonov evrov, pri čemer bi občina lahko 4 milijone evrov namenila investicijam in razvoju. Tudi nekateri strokovnjaki ocenjujejo, da so v Sloveniji upravljavsko sposobne in finančno zadostne vse občine nad zakonsko določeno mejo 5 tisoč prebivalcev. Slovenija ima 11 mestnih občin, med njimi je tudi Mestna občina Kranj, iz katerega območja se občina Golnik izloča. Mestna občina je občina, ki zaobseže večje mesto oziroma gostoto in strnjeno naselje ali več naselij povezanih v enotni prostorski organizem in mestno okolico. Zakon o lokalni samoupravi v 16. členu določa, da lahko mesto dobi status mestne občine, če je na njenem območju mesto, ki ima najmanj 20 tisoč prebivalcev in najmanj 15 tisoč delovnih mest ter je gospodarsko, kulturno in upravno središče širšega območja. Tudi če se bo nova občina Golnik izločila iz Mestne občine Kranj, bo ostanek v celoti še naprej izpolnjeval pogoje, ki jih zakon določa tako za občino kot tudi za mestno občino, saj je sedanja Mestna občina Kranj tretja največja občina v Republiki Sloveniji in šteje preko 58 tisoč prebivalk in prebivalcev in ima med 23 in 24 tisoč zaposlenih. In ja, mesto Kranj bo še naprej ostalo del mestnih občin oziroma Mestna občina Kranj bo še vedno ostala upravno, gospodarsko in kulturno središče širše gorenjske regije.

Glede na navedeno in dejstvo, da v iniciativnem odboru sodelujejo predstavniki vseh krajevnih skupnosti, pri čemer so pobudo s sklepom podprli tudi štirje sveti krajevnih skupnosti, in da zgolj svet ene krajevne skupnosti pobude ni podprl, me je iniciativni odbor prepričal, da pobuda uživa podporo prebivalcev in da izpolnjuje zakonske pogoje za ustanovitev nove občine. Zato sem ocenila, da je vložitev predloga za razpis posvetovalnega referenduma edina možnost, da se prebivalci na najbolj demokratičen način izrazijo o tem, kje in kako želijo upravljati in opravljati lokalne javne zadeve.

Kot veste, postopek ustanavljanja občin poteka v skladu z ustavo, zakonom o lokalni samoupravi in ustavnosodno judikaturo v več fazah. Prva faza je ugotavljanje ali so izpolnjeni ustavni in zakonski pogoji za ustanovitev občine. Druga faza pa je razpis referenduma. Državni zbor razpiše referendum le, če ugotovi, da so izpolnjeni pogoji za ustanovitev občine. Danes torej razpravljamo le o prvih dveh fazah. Ustanovitev občine z z zakonom in njeno konstituirane predstavlja šele tretja faza, in to zgolj v primeru, če sta bila izpeljani predhodni fazi in če so se prebivalci na referendumu izrekli za ustanovitev nove občine. Za prvi dve fazi je ključno vprašanje vidik izpolnjevanja pogojev za ustanovitev nove občine. Kljub temu, da so me predlagatelji prepričali, da pobuda izpolnjuje ustavne in zakonske pogoje, bo končno oceno podal Državni zbor. Ta pa mora pred tem dobiti mnenje vlade. Mnenje vlade je po moji oceni ključno za samo oceno izpolnjevanja pogoja. Kot ste se lahko prepričali, je vlada v mnenju o predlogu za razpis referenduma za ustanovitev občine Golnik z izločitvijo dela Mestne občine Kranj v novo občino Golnik z dne 14. 10. 2021 ocenila, da so zakonski pogoji za razpis referenduma za ustanovitev nove občine Golnik izpolnjeni. Kar pomeni, da bo občina Golnik, če bo ustanovljena, glede na število svojih prebivalcev in drugih okoliščin sposobna samostojno opravljati lokalne zadeve.

Naj za konec poudarim, da predlog za razpis posvetovalnega referenduma ni uperjen ne proti Mestni občini Kranj in ne proti sedanjemu županu občine, niti nima političnih ozadij, kar je razvidno tako iz razmer v Državnem zboru glede na podpisnike kot tudi na lokalni ravni glede na glasovanje občinskega sveta. Kot prvopodpisana predlagateljica skupaj s poslanci prebivalk sedmih krajevnih skupnosti (Kokrica, Predoslje, Trstenik, Britof, Tenetiše, Golnik ter Goriče) omogočamo zgolj možnost, da se na najbolj demokratičen način ljudje odločijo in povedo, kje želijo živeti, urejati in opravljati svoje lokalne zadeve jutri. Glede na nastalo situacijo želim, da izkoristijo možnost, ki jo daje referendum kot institut neposredne demokracije, da namesto svetov krajevnih skupnosti in mestnega sveta s splošnim glasovanjem sodelujejo pri sprejemanju najpomembnejših odločitev o lokalnih zadevah kot je predlaagno vprašanje, ki je pomembno predvsem oziroma zgolj za njih. Sami namreč na lokalni ravni oziroma na ravni krajevnih skupnosti Mestne občine Kranj in svetov krajevne skupnosti ter mestnega sveta takšnega razpisa referenduma ne morejo zahtevati. Pa tudi če bi ga lahko, je glede na odklonilno mnenje mestnega sveta vprašanje, če bi bil sploh razpisan. Zakon o lokalni samoupravi razpis takšnega referenduma omogoča zgolj Državnemu zboru, predlagatelji pa smo lahko zgolj poslanke in poslanci. V predmetnem primeru torej poslanke in poslanci danes torej odločamo le o ustavni pravici do posvetovalnega referenduma, da bi krajani lahko na referendumu odločili, kje si želijo živeti.

Hvala lepa.

Hvala za vašo besedo.

Želi besedo predstavnica Zakonodajno-pravne službe?

Izvolite.

Hvala lepa, predsedujoči. Lep pozdrav vsem.

Zakonodajno-pravna služba je oblikovala na podlagi 184. člena Poslovnika Državnega zbora mnenje o predlogu za razpis referenduma za ustanovitev občine Golnik z izločitvijo dela Mestne občine Kranj v novo občino Golnik. Najprej je v obširnem pisnem mnenju razložila in izpostavila ustavnopravni vidik lokalne samouprave, nato pa je analizirala materialnopravno in procesno ureditev lokalne samouprave ter vidike izpolnjevanja pogojev za ustanovitev občine ter določitev njenega območja.

Če začnem. Pravnosistemsko je materialnopravna ureditev ustanavljanja občin in določanja njihovega območja že od uvedbe lokalne samouprave urejena v Zakonu o lokalni samoupravi. Ta zakon je ob uveljavitvi vseboval določena merila za ustanovitev občine ter za določitev njenega območja. Ta merila pa so se v časovnih obdobjih bistveno spreminjala. V letu 2010 je bila sprejeta novela ZLS-R, ki je spremenila koncept ustanavljanja občin in je izhajala iz izhodišča, da mora biti občina kot temeljna samoupravna lokalna skupnosti sposobna zagotavljati uresničevanje potreb in interesov prebivalcev ter izpolnjevati z zakonom določene izvirne naloge občine in integriteto lokalne samouprave. Z novelo ZLS-R je bil črtan drugi odstavek 13. člena ZLS, ki je določal, kdaj se šteje, da je občina sposobna zadovoljevati potrebe in izpolnjevati zakonske naloge. Ostalo je samo temeljno pravilo 13. člena ZLS. Z novelo ZLS-R je bil črtan tudi drugi odstavek 13.a člena, ki je določal možnost, da se lahko zaradi geografskih, obmejnih, narodnostnih, zgodovinskih ali gospodarskih razlogov izjemoma ustanovi občina, ki ima manj kot 5 tisoč, vendar ne manj kot 2 tisoč, prebivalcev. Po veljavni zakonski ureditvi morajo biti tako za ustanovitev občine oziroma za spremembo območja izpolnjeni naslednji pogoji: območje občine (12. člen ZLS), ime in sedež (9. člen), sposobnost zagotavljanja potreb in interesov prebivalcev ter število prebivalstva.

Državni zbor mora v postopku pred razpisom referenduma za ustanovitev občine oceniti ali so izpolnjeni ustavni in zakonski pogoji za ustanovitev občine, postopek pa poteka v skladu z ustavo, ustavnosodno judikaturo in zakonom v več fazah. Prva faza je ugotavljanje ali so izpolnjeni ustavni in zakonski pogoji za ustanovitev občine. Druga faza je razpis referenduma, tretja faza pa je ustanovitev občine z zakonom in njeno konstituiranje. Med fazami velja razmerje izpolnjevanja predhodne faze za prehod na naslednjo fazo postopka, tj. stopnjevitost postopka. Odločitve v posameznih fazah so zelo pomembne, ker je Državni zbor na te odločitve vezan.

Ustavno sodišče je v postopku ustanavljanja občin sprejelo več pomembnih odločitev, ki jih je prav tako potrebno spoštovati. V odločbi leta 2002 je sprejelo stališče, da je Državni zbor v postopku ustanavljanja občine dolžan ravnati v skladu z ustavo in zakonom. Državni zbor ni dolžan ustanoviti občine niti razpisati referenduma za ugotavljanje volje prebivalcev na takšnem območju, ki ne izpolnjuje pogojev določenih z ustavo in zakonom. Najprej mora oceniti izpolnjevanje pogojev. In samo, če ugotovi, da so izpolnjeni z ustavo in zakonom določeni pogoji, določi območje, na katerem se izvede referendum za ugotovitev volje prebivalcev. Pogoje mora ocenjevati kot celoto. Dolžnost predlagatelja začetka postopka za ustanovitev nove občine je, da utemelji razloge za ustanovitev nove občine oziroma za spremembo njenega območja in da utemelji obstoj z ustavo in z ZLS določenih pogojev za njeno ustanovitev. Na drugi strani pa je dolžnost Državnega zbora, da v tem postopku oceni ali posamezni predlogi izpolnjujejo te z ustavo in z ZLS določene pogoje.

Pri ocenjevanju izpolnjevanja pogojev za ustanovitev občine oziroma za spremembo njenega območja je treba poudariti, da gre za prvi postopek po noveli ZLS-R. Zato je treba izpostaviti namen te spremembe. Koncept, ki ga je Državni zbor z ZLS-R sprejel, je, da cilj ustanavljanja novih občin ni več razdelitev države na občine zaradi uvedbe lokalne samouprave, temveč sprememba območja občine zaradi učinkovitejšega opravljanja občinskih nalog. Zato je občino mogoče ustanoviti oziroma njeno območje spremeniti le, če je jasno in nedvoumno izkazano, da bo glede na nesporno ugotovljena dejstva novoustanovljena občina za prebivalce bolj učinkovito opravljala naloge kot jih je dosedanja.

Glede postopka. Postopek ustanovitve prvih občin v letu 1994 je potekal po Zakonu o referendumu za ustanovitev občin, ki je po ustanovitvi teh občin prenehal veljati. Sprejet je bil nov, poseben zakon o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij, ki je bil celovit in je obsegal najprej predhodni postopek za referendum, nato pogoje za uvedbo in izvedbo zakonodajnega postopka za ustanovitev občine in določbe o konstituiranju novoustanovljenih občin. Z novelo ZLS-M je bil zakon o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij razveljavljen in njegova vsebina prenesena v ZLS, kjer je ta ureditev še sedaj. Z ZLS-R pa sta bila v celoti odpravljena postopek o predlogu za spremembo območja občine ter ustanovitve nove občine in pravno varstvo predlagatelja.

Zakonodajno-pravna služba je v postopku sprejemanja ZLS-R opozorila, da ustavne določbe, ki se nanašajo na lokalno samoupravo, s končano reformo oziroma z uvedbo lokalne samouprave v Republiki Sloveniji niso izčrpane in še vedno predstavljajo temelj za zagotavljanje in oblikovanje teritorialnih enot lokalne samouprave v Republiki Sloveniji. Lokalna samouprava je pomemben element državne ureditve in ustavna kategorija, kar se mora odražati tudi v zakonski ureditvi tega področja, ki mora ustavne določbe konkretizirati do te mere, da vzpostavi in zagotovi pogoje z njihovo uresničevanje. Za samo izvedbo oziroma uresničitev ustavne pravice do lokalne samouprave, o kateri je bilo že govora, in ustavnih določb o lokalni samoupravi je zato nujno, da zakon temeljnim in zato splošnim ustavnim določbam da tudi podrobnejšo, jasno in ustavno skladno vsebino, in to tako v okviru materialnopravnih določb kot tudi potrebnih procenih določb. Zato črtanje večine določb Zakona o lokalni samoupravi, ki se nanašajo na ustanavljanje občin oziroma spreminjanje njihovih območij, in posledična podnormiranost tega področja po mnenju ZPS, kar je bilo v mnenju takrat že izpostavljeno, pomeni poseg v načelo pravne države. Podnormiranost zakonske ureditve povečuje možnost arbitrarnosti in nepredvidljivosti ravnanja pravnih subjektov.

Zakonodajno-pravna služba je svoje mnenje nadaljevala. Po preučitvi materialnopravne in veljavne ureditve lokalne samouprave, ki se nanaša na ustanovitev občine, Zakonodajno-pravna služba meni, da se poleg podnormiranosti, na katero je ZPS že opozorila, lahko postavi tudi vprašanje protiustavne pravne praznine v procesni in materialnopravni ureditvi. Protiustavna pravna praznina nastane takrat, ko v pravnem redu ni urejeno vprašanje, pa bi to vprašanje zaradi ustavnopravnih razlogov moralo biti urejeno. Po mnenju Zakonodajno-pravne službe gre pri materialnopravnih in procesnopravnih vprašanjih pri ustanavljanju občin in spreminjanju njihovih območij za tako specifična vprašanja, da jih ni mogoče reševati z zakonsko analogijo iz drugih pravnih področij. Hkrati pa ustavnopravni razlogi zahtevajo materialno in procesno ureditev tega področja. Ustava v drugem odstavku 139. člena določa, da obsega območje občine naselje ali več naseilj, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Te, z vidika ustanovitve občine izjemno pomembne, ustavne določbe ZLS podrobneje ne ureja, ampak jo v prvem odstavku 12. člena zgolj ponovi. Ugotavljanje medsebojne povezanosti naselij, ki predstavljajo ustavni pogoj za ustanovitev občine in določitev njenega območja, na zakonski ravni ni urejeno. Naslednja zahteva za ustanovitev občine in za določitev njenega območja je v 13. členu ZLS, ki določa, da mora biti občina sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev in izpolnjevati druge naloge v skladu z zakonom. Tudi kriterija, kdaj je občina sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev iz izpolnjevati druge naloge v skladu z zakonom, ZLS podrobneje ne določa. V 13.a členu ZLS je določen le samostojen kriterij števila prebivalcev z izjemo v drugem odstavku tega člena. Analiza 13 in 13.a člena ZLS pa potrjuje obstoj pravne praznine. V tretjem odstavku 13.a člena je namreč določeno, da gre za več kriterijev, ki se morajo upoštevati kot celota. Problem, ki nastane, je, da v 13. členu ni določenih nobenih kriterijev. V 13. členu ZLS je le splošna določba, da mora biti občina sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev, izpolnjevati pa mora tudi druge naloge v skladu z zakonom. Pomembne zahteve, da mora biti občina sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev, ki se po izrecni določbi tretjega odstavka 13.a člena ZLS mora upoštevati pri ustanavljanju občine, s kriteriji in merili ali na drugi način zakon podrobneje ne določa. Zato je tudi v tem delu zakonska ureditev pomanjkljiva in kaže na obstoj pravne praznine. Stališče, da je število prebivalcev le eden izmed kriterijev, izhaja tudi iz ustavne koncepcije občine, ki jo je opredelilo ustavno sodišče. Ustavni koncept občine po presoji ustavnega sodišča predpostavlja, da bo občina glede na število prebivalcev in druge okoliščine sposobna samostojno upravljati lokalne zadeve. Iz tega stališča ustavnega sodišča nedvomno izhaja, da so poleg prebivalcev še druge okoliščine, ki morajo vzpostavljati nastanek takšne občine, ki bo obsegala območje naselja ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev, in bo sposobna samostojno upravljati lokalne zadeve. Te okoliščine na zakonski ravni niso jasno definirane.

Glede kriterijev za ustanovitev občine. Ustavno sodišče je tudi že ocenjevalo ustavnost zakonskih kriterijev za ustanovitev občine in odločilo, da je imel zakonodajalec pravico določiti kriterje za ustanovitev občin ter da so določbe ZLS, ki opredeljujejo kriterije v skladu z ustavo. Ustavno sodišče je v dosedanjih odločbah sprejelo stališče, da je Državni zbor upravičen določiti kriterije za ustanovitev občine, na podlagi katerih bo ocenjeval ali posamezni predlogi izpolnjujejo pogoje za ustanovitev občin. Poudarilo je, da so pogoji vsebinske narave in da so za Državni zbor obvezni. Načelo pravne države namreč terja, da se zakonodajalec ravna po pravilih, ki jih sam določi. Povezanost ustavnega koncepta občine z zakonskimi merili izhaja tudi iz odločbe iz leta 1994. Ustavno sodišče je že v tej odločbi presodilo, da je v neskladju z ustavo, če so merila za določitev območja prepuščena poljubni izbiri, ker bi to povzročilo, da bi nastajale občine, ki med seboj nebi bile funkcionalno primerljive. Na področju lokalne samouprave je ustavno sodišče tudi že ugotovilo obstoj protiustavnih pravnih praznin. V prvi odločbi je ugotovilo, da sta 13. in 14. člen zakona, ki je urejal postopek, v neskladju z ustavo, v kolikor ne določa sodnega varstva v predhodnem postopku. V drugi odločbi pa je ugotovilo obstoj pravne praznine glede postopka ustanovitve mestne občine. Ker je ugotovilo, da je pravno praznino v tistem primeru mogoče zapolniti z analogno uporabo določb ZLS, je odločilo, da ne gre za protiustavno pravno praznino. ZPS v zvezi s tem ugotavlja, da so bile določbe z ZLS-R črtane ob hkratnih spremembah ureditve, ki se nanaša na mestne občine, zato analogna uporaba teh določb ni več možna niti potrebna.

V zvezi z merili za ustanovitev občine in določitve njenega območja je v pravni teoriji in ustavnosodni judikaturi izrecno poudarjeno tudi, da bi morale biti med merili za oblikovanje občine vključen tudi javnofinančni vidik, saj bi moral Državni zbor s posebno skrbnostjo zagotoviti, da bi obstoj in delovanje občin temeljila na ustavnem načelu njihovega samofinanciranja.

Pravna praznina se kaže tudi v procesni ureditvi. Neusklajena, nepopolna in pomanjkljiva procesna ureditev namreč odpira več pravnih vprašanj. Glede na to, da je predmet obravnave referendum, izpostavljamo pravno praznino na področju referenduma, odpira pa se tudi vprašanje aktivne legitimacije in sodnega varstva. Predlagani razpis referenduma po tem, ko je novela ZLS-R črtala posebne določbe o referendumu za ustanovitev občine, bi bil lahko sporen. Po mnenju ZPS namreč pravna ureditev ne ureja pomembnih pravnih vprašanj, in sicer kakšne so možne vrste teritorialnih sprememb in razmejitve med njimi. Gre za združitev, razdelitev, izločitev ali priključitev v postopku referenduma. In posledično, kakšen je način ugotavljanja referendumske volje pri teh teritorialnih spremembah, torej pri združitvi, razdelitvi, izločitvi in priključitvi. Referendum za ustanovitev občine je namreč poseben sui generis referendum, ki je določen neposredno z ustavo kot obligatoren in predhoden referendum, ki se nanaša na ustanovitev občine ter določitev njenega območja. Glede na to, da je ta referendum obvezen in da se njegova izvedba v skladu z ustavnosodno judikaturo, ima pravni učinek, morajo biti vsa vprašanja v zvezi z referendumom urejena z zakonom.

In še glede narave referenduma. Pri odločanju o predlogu za razpis referenduma je pravna narava referenduma izjemno pomembna. Ustavno sodišče se je s pravno naravo in učinkom tega referenduma intenzivno ukvarjalo v celotnem obdobju ustanavljanja občin in je svoja stališča dograjevalo. Zaradi njihove celovitosti in pomembnosti pri odločanju o predlogu v primeru, da Državni zbor oceni, da so izpolnjeni pogoji za razpis referenduma, je ZPS ta stališča v svojem mnenju neposredna citirala. In, če zaključim, iz teh stališč izhaja. Da je Državni zbor pri odločanju o predlogih za ustanovitev novih občin dolžan spoštovati ustavni koncept lokalne samouprave ter zakonske pogoje in postopek, ki ga določi sam. To pomeni, da Državni zbor, če ugotovi, da pogoji niso izpoljneni, ni dolžan ustanoviti občine niti razpisati referenduma. Če pa Državni zbor ugotovi, da so pogoji izpolnjeni, in če prebivalci na referendumu tudi izrazijo svojo voljo ter na določenem ozemlju ustanovijo občino in niso podani razlogi za neupoštevanje tako izražene volje, je Državni zbor dolžan ustanoviti občino. Naslednje stališče ustavnega sodišča je, da je Državni zbor voljo prebivalcev, izraženo na referendumu, dolžan upoštevati, če nima utemlejenih ustavnopravnih razlogov za drugačno ravnanje. In kot zadnje, da Državni zbor pri svojem odločanju o ustanavljanju občin ne sme ravnati arbitrarno.

Hvala.

Hvala lepa.

Želi besedo predstavnica Ministrstva za javno upravo?

Izvolite.

Hvala lepa, spoštovani predsedujoči, za dano besedo. Spoštovane poslanke in poslanci, vsi gostje. Dovolite mi, da vam na kratko predstavim pisno mnenje Vlade, ki ga je sprejela 14. 10. 2021, o predlogu za razpis referenduma za ustanovitev občine Golnik z izločitvijo dela Mestne občine Kranj v novo občino.

Vlada je predlog za razpis referenduma za ustanovitev občine Golnik z izločitvijo dela Mestne občine Kranj v novo občino Golnik ocenjevala, prvič, z vidika izpolnjevanja pogojev za ustanovitev nove občine z izločitvijo dela obstoječe občine, drugič, ali bi preostanek občine po izločitvi dela Mestne občine Kranj v novo občino Golnik še izpolnjeval pogoje za ustanovitev občine, ter tretjič, ali bi bili še izpolnjeni pogoji za podelitev statusa mestne občine sedanji Mestni občini Kranj. Pogoji, kot so določeni v Zakonu o lokalni samoupravi, je vlada obravnavala kot celoto tako, da pri svoji presoji ni delovala arbitrarno. Pri oblikovanju mnenja in predloga je upoštevala tudi stališča ustavnega sodišča, ki se nanašajo na postopke ustanavljanja občin.

V svojem mnenju vlada torej ugotavlja, da so pogoji, kot so določeni v 9. členu Zakona o lokalni samoupravi, 12., 13. in 13.a členu, izpolnjeni in ustrezajo pogojem, da bi nova občina lahko, v kolikor bi bila ustanovljena, tem pogojem zadostila.

Vlada nadalje tudi ugotavlja in utemeljuje, da bi tudi preostanek Mestne občine Kranj po morebitni izločitvi navedenih naselij v novo občino Golnik še vedno izpolnjeval z zakonom določene pogoje za občino in za mestno občino.

Tako na podlagi ugotovitev, ki jih v mnenju obrazložimo, ocenjujemo, da vlada ocenjuje, da so izpolnjeni pogoji za razpis referenduma za ustanovitev nove občine, izhajajoč tudi iz 139. člena ustave.

Hvala lepa.

Hvala lepa tudi vam.

Želi besedo predstavnik Državnega sveta?

Izvolite.

Hvala za besedo, spoštovani predsedujoči. Spoštovane članice in člani odbora, spoštovani gospod župan gospod Rakovec.

Naša komisija se ni opredeljevala za ali proti novi občini, ampak predvsem smo razpravljali o tem ali podpiramo predlog za razpis referenduma. In ga podpiramo, kajti ugotavljamo, da tako vlada kot tudi predlagateljica je v svojem uvodu povedala, da so izpolnjeni pogoji za morebitno novo občino in da tudi Mestna občina Kranj nebi izgubila tega statusa. To je bilo vodilo. Ugotavljamo pa, da je vprašanje za zakonodajalca o nekonsistentni procesu ustanavljanja novih občin že od začetka. Kajti imamo neke občine, ki niso izpolnjevale današnje pogoje, tudi nekaj mestnih je potem takih. In potem ni vprašanje zakaj oziroma se ne smemo biti presenečeni, da so številne pobude za nove občine, a ne? Ker je to posledica prevelike centralizacije države po eni strani, po drugi strani pa mogoče, da prebivalci ugotavljajo okoliških krajev, da so zapostavljeni v neki večji občini. Zato bi bilo nujno, kot veste, je predsednik republike pooblastil Državni svet, da smo se resno lotili priprave zakonodaje o pokrajinah, za kar pa seveda potrebujemo pa širšo politično voljo, kajti vemo, da ta zakon potrebuje dvotretjinsko večino. In menimo, da bi ta vmesna stopnja lokalne samouprave tudi te pobude po novih občinah ugasnila, kajti s tem bi zmanjšali centralizacijo in pa uvedli bi novo strukturo, ki bila bolj dostopna občanom in pa tudi občinam, ter bi s tem dosegli večjo vključitev občanov tudi v delo organov na lokalni ravni. Tako, da, kot sem že povedal, ne nasprotujemo referendumu. Kajti, tako kot so že predstavniki pred mano povedali vlade in pa predlagateljice, tudi praksa ustavnega sodišča je taka, da če oni ugotovijo, lahko tudi sami razpišejo referendum, kar se je že zgodilo. Poznam primer, recimo občina Gorje, kjer je Državni zbor bil proti, pa je ustavno sodišče potem razpisalo samo in danes imamo novo občino.

Hvala.

Hvala tudi vam.

Želi besedo predstavnica Državne volilne komisije?

Izvolite.

Hvala lepa. Spoštovani predsedujoči, spoštovane poslanke in poslanci ter ostali prisotni, najprej lep pozdrav tudi v imenu Državne volilne komisije.

Volilni organi pri razpisu referenduma nimamo pristojnosti. Tako, da če bo Državni zbor referendum za ustanovitev občine Golnik razpisal, ga bomo volilni organi seveda tudi izvedli. Mogoče ob tem samo še informacija, da stroške morebitnega referenduma ocenjujemo na približno 90 tisoč evrov.

Hvala lepa.